Sötét árnyak – a kormány korlátlan hatalma

Posted by

Az Eötvös Károly Intézet elemzése
> Az Alaptörvény kilencedik módosításának árnyéka sok fontos, apró részletet kitakar a NER működéséből. Amíg a szakmai és szélesebb közvélemény – jegyezzük meg, hogy jogos felháborodás következtében – elsősorban a javaslat homofób és transzfób, súlyosan diszkriminatív, jogfosztó elemeire koncentrál, továbbá a közpénz fogalmának önkényes újraértelmezését bírálja, addig kevesebb szó esik a módosítás azon pontjairól, amelyek a rendkívüli jogrend szabályait érintik. A kormányt már tavasszal is rengeteg kritika érte a rendkívüli jogrend kihirdetésével összefüggésben. A kritikák között gyakran felbukkant az az érv, hogy a veszélyhelyzet kihirdetésére az Alaptörvény a humánjárvánnyal összefüggésben nem adott felhatalmazást, mivel a humánjárvány sem az elemi csapás, sem az ipari szerencsétlenség fogalmába nem illeszthető be. Ebből következően a veszélyhelyzet márciusi bevezetése már önmagában alaptörvény-ellenes volt. Szakmai körökben bírálták a rendkívüli jogrend szabályozási koncepcióját is: az Alaptörvény nemzetközi összehasonlításban is kiugróan sok formáját nevesíti a különleges jogrendnek, és az ilyen, egy ország működésében kivételesnek tekintett helyzetben kevés intézményes garanciát biztosít a végrehajtó hatalom cselekvésével szemben.  

A kilencedik Alaptörvény-módosítás a rendkívüli jogrendi állapotok számát jelentősen lecsökkenti, a korábbi hat helyett – ami a „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet” bevezetése óta valójában hét rendkívüli állapotot jelent – immár csak három formáját nevesíti azoknak a helyzeteknek, amikor a jogrend és az állami intézmények a normálistól eltérő rendszerben működhetnek: ez a hadiállapot, a szükségállapot és a veszélyhelyzet. A miniszteri indokolás szerint „[a] Javaslat rendszerszintű célja, hogy a különleges jogrendi szabályozás átláthatóbb legyen”, és a módosítás „számos ponton többlet garanciákat épít be” a szabályozásba. Azaz első ránézésre úgy tűnik, hogy a kormány hallgatott a hazai és nemzetközi kritikákra, és ezért nyúlt hozzá a rendkívüli jogrend szabályozásához. De ha alaposabban szemügyre vesszük a javaslat egyes pontjait, világossá válik, hogy a kormányt ebben az esetben sem a jogállami követelményeknek való megfelelés, hanem az eddig is szinte korlátlan hatalmának további növelése motiválta.  A rendkívüli jogrend kihirdetésére okot adó esetek köre tovább bővül. (1) Hadiállapot kinyilvánítására például „hatásában külső fegyveres támadással egyenértékű cselekmény” esetén is sor kerülhet. (2) Szükségállapotot immár nemcsak a törvényes rendet vagy az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető fegyveres cselekményeket miatt lehet kihirdetni, a fegyveres veszélyeztetés nem lesz feltétele a rendeleti kormányzás bevezetésének, bármilyen felforgató célú vagy súlyos, jogellenes magatartás – amely az alkotmányos rendet és az élet- és vagyonbiztonságot fenyegeti – alapot adhat a kormány kivételes hatalommal való felruházásához. Ebből önkényes értelmezéssel az is következhet, hogy kormányellenes tömegtüntetéseket a hatalom az alkotmányos rend felforgatására irányuló cselekményként értelmezi, ami a szükségállapot kihirdetését teszi lehetővé.  (3) Veszélyhelyzet elrendelésére pedig bármilyen, az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos esemény esetén sor kerülhet majd, hiszen az új szabályozás az elemi csapás és az ipari szerencsétlenség kategóriáit csak példálózva említi a veszélyhelyzetet megalapozó események körében. A rendkívüli jogrend szabályozásával kapcsolatban alapvető jogállami követelmény, hogy arra csak kivételesen kerülhet sor, a kivételesség érvényesülésének pedig egyik alapfeltétele, hogy pontosan körülhatárolhatók legyenek azok a helyzetek, amikor az állami működés normális rendje hacsak időlegesen is, de megbontható. Az Alaptörvény kilencedik módosítása azonban nem ezen kivételes helyzetek egyértelműsítésére irányul; a módosítás ezzel ellentétesen éppen kiszélesíti ezeknek a helyzeteknek a körét, akár önkényes értelmezésekre is lehetőséget nyújtva.  

Szabadságvédelem vagy hatalmi mámor? 

A kormány azzal is igyekszik indokolni a rendkívüli jogrendi állapotok újraírását, hogy új intézményi garanciákat épít be a szabályozásba.  Az új szabályozás szerint a kormány köteles mindent megtenni azért, hogy az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság folyamatos működését biztosítja, ami a két klasszikus intézményi garancia, a parlamenti és bírósági ellenőrzés folyamatos működtetését – vagy legalábbis is arra való törekvést – jelenti, ezzel egyidejűleg azonban megnöveli a kormány kivételes hatalmát, a kormány ugyanis valamennyi, rendkívüli jogrendi helyzetben megkapja a felhatalmazást a rendeleti kormányzásra, amelynek keretében „egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat”. A korábbi szabályozás szerint például rendkívüli állapotban a frakcióvezetőket, köztük az ellenzéki pártok frakcióvezetőit és a köztársasági elnököt is sorai között tudó Honvédelmi Tanácsot illette a rendeletalkotási jogosítvány, ezt a szereplőt azonban az új javaslat már egyáltalán nem ismeri. A parlamenti ellenőrzés keretei között szerepel ugyan, hogy az Országgyűlés a kormány rendkívüli helyzetben alkotott rendeleteit hatályon kívül helyzetheti, ezt a döntést azonban a kormány felülírhatja, és az Országgyűlés által hatályon kívül helyezett rendeletet azonos tartalommal újra kihirdetheti, ha azt a „körülmények jelentős változása indokolja”. Az Alaptörvény kilencedik módosításának mérlegét a rendkívüli jogrendet illetően tehát így vonhatjuk meg: kevesebb jogcím, több kivételes kormányzati hatalom. Ez a belátás szomorú, de tökéletesen illeszkedik az autoriter hatalom logikájához. 

 A felsőbbség iránti lojalitást a bíróságokon! 

Az Alaptörvény kilencedik módosítása mellett más, aggasztó fejleményről is szólnunk kell. A novemberi jogalkotási kavalkádban szinte visszhang nélkül maradt az az igazságügyi törvénycsomag, amelyről az Országgyűlés a kilencedik módosítással egyidejűleg szavaz. Az egyes igazságügyi tárgyú törvények módosításáról szóló T/13648. számú törvényjavaslat többek között jelentősen kiterjeszti a Kúria elnökének igazgatási jogosítványait, amennyiben felhatalmazza a Kúria elnökét arra, hogy az egyes ügytípusok elbírálását a bevett háromtagú ítélkező tanácsok helyett öttagú tanácsokhoz utalja. A Kúrián az ügyeket főszabály szerint állandó összetételű, háromtagú ítélkező tanácsok tárgyalják. Az állandó tanácsok és az ügyelosztás előre rögzített szabályai garantálják azt, az ügyek bíróságon belüli elosztását a jogviták kimenetelére vonatkozó megfontolások, és e megfontolásokat érvényesítő személyes vezetői döntések semmilyen formában se befolyásolhassák.  Az új szabály, amely a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényt (Bszi.) módosítja, lehetővé teszi, hogy Varga Zs. András, az Kúria új elnöke, akinek feltétlen politikai lojalitásáról és a megválasztását övező jogállami aggályokról már részletesen írtunk, bármikor dönthet úgy, hogy bizonyos, politikailag érzékeny ügyeket, például a választási jogvitákat öttagú tanácsokhoz rendeli. Ezzel a döntéssel a Kúria elnöke saját hatáskörben manipulálhatja az eljáró bíróság összetételét, bizonyos ügytípusokat kivehet a hagyományos háromtagú ítélkező tanácsok kezéből, és úgy alakíthatja az ügyelosztási rendet, hogy a különösen nagy politikai téttel rendelkező kérdésekben a kormánynak kedvező döntések szülessenek. A Bszi. legújabb módosítása a Kúria fontos igazgatási pozícióját, a főtitkári és főtitkár-helyettesi megbízatását, más igazgatási vezetők pozíciójától eltérően, a Kúria elnökének megbízatásához igazítja. Azaz amíg a bírósági igazgatási vezetőket hat évre nevezik ki, az adott bíróság elnökének mandátumától függetlenül, addig a Kúria főtitkárának és annak helyettesének megbízása főszabály szerint immár 9 évre szól, és a Kúria elnökének mandátumához igazodik.  Nyilvánvaló, hogy ez a lépés is a Kúria új elnökének befolyását növeli a legmagasabb szintű bíróságon. Végül a T/13648. számú javaslat azt is rögzíti, hogy mostantól bármelyik bíró beosztható központi államigazgatási szervhez, továbbá fővárosi és megyei kormányhivatalhoz. Az önmagában kérdéses, hogy a bíró, mondjuk egy büntetőbíró, milyen munkatapasztalatot szerezhet egy hierarchikus irányításra épülő közigazgatási szervnél, vagy mennyiben segítheti saját tapasztalatával a közigazgatási szervek tevékenységét. A bíró beosztásáról az Országos Bírósági Hivatal elnöke dönt, és bár a jelenlegi szabályozás szerint ez az “áthelyezés” csak a bíró kérelmére kezdeményezhető, ez utóbbi szabály bármikor kivehető a törvényből. A bírók tehát joggal tarthatnak attól, hogy egyfajta büntetésként egyszer csak egy közigazgatási szervénél találják magukat. Ez a szabály az igazságszolgáltatási funkcióval és a bírói függetlenség elvével is súlyosan ellentétes. 

A NER törvényalkotási gyakorlata ma arra a logikára épül, hogy fontos változásokat hosszú salátatörvényekben rejt el, és a törvényjavaslatok arzenálját az Országgyűlésre zúdítva igyekszik elterelni a figyelmet komoly, alkotmányos jelentőségű módosításokról. És ezt a nyers hatalmi logikát a koronavírus járvány idején is korlátlanul érvényesíti. 

Az Alaptörvény kilencedik módosításának árnyéka sok, a jogállami működéssel ellentétes közhatalmi döntést takar el. A felsorolást hamarosan folytatjuk. 

Címkép: A Fidesz szavaz