Az EU hatalmi tandeme

Posted by

Pokol Béla

A következő napokban indul az új uniós bizottsági elnök és bizottsága ciklusa, és a nyíltan föderalista elődjével való nehéz együttműködéstől megszabadulva az optimista várakozás túlzott reményeket látszik táplálni a hazai szuverenista kormányzat szellemi hátterében. Érdemes ezért az uniós hatalmi struktúra szintjén megnézni, hogy miként is működik ez.
Talán sehol máshol nem érvényes annyira a „Fecseg a felszín, hallgat a mély”-formula igazsága, mint az Európa Unió hatalmi szerkezetében. Formálisan az összes stratégiai kérdésről a tagállamok állam- és kormányfői döntenek testületileg, de ténylegesen, ha az elmúlt majd hatvan évet együtt vesszük a szem elé, akkor látható, hogy a lényeges kérdéseket végső soron mindig a luxemburgi uniós főbíróság döntötte el. Ha ideiglenesen e bírák olyan kemény ellenállással találkoztak, mint amit például a 1960-as években a francia elnök, de Gaulle blokkolási intézkedései jelentettek, akkor egy időre befelé fordultak, és csak a Bíróság hatalmi arzenálját stabilizálták, illetve növelték ezeket szorgalmasan döntéseikkel, de ezután úgy haladtak tovább mintha de Gaulle elnök és blokkolása nem is létezett volna. Másképp kifejezve, az eddigiekben az EU belső hatalmi küzdelmei csak úgy érintették a luxemburgi uniós bírói elit rezzenetlen irányvonalát, mintha az ismert mondás igazságát akarták volna alátámasztani: a kutya ugat, a karaván halad…. Így érdemes most is, az EU új Bizottságának jövőjén némileg prognózis jelleggel elgondolkodni.
Nem valószínű, hogy ez a Bizottság együttműködőbb lesz majd az Unió eredeti eszméjéhez ragaszkodó szuverenista tagállamokkal, már csak azért sem, mert a ténylegesen futó döntési folyamatokat a 38 ezres brüsszeli bizottsági apparátus és az ennek élén álló kb. négyezer csúcsbürokrata tartja a kézben sokéves folyamatossággal. Ezek ugyanúgy folytatják ezt ezután is mint eddig sok éven át, ha Juncker volt az elnök, ha más. Így a szuverenista tagállami kormányzatoknak az elmúlt évtizedekben már kialakult hatalmi arzenál bevetésével számolniuk kell továbbra is. Ennek megértéséhez érdemes a Bizottság és az EU Bírósága közötti összehangolt retorzióalkalmazásból adódó hatalmi felerősödést a figyelem középpontjába állítani, ahogy ezt már jól kimutatták a kritikus tudományos kutatások.
A tandem-szerű összefonódás az Unió két hatalmi szereplője között adódik a hatásköreik minden erőssége ellenére meglévő féloldalasságából. A Bíróság a felülbírálhatatlan alapszerződés-értelmezései és tetszés szerinti másodlagos jog értelmezései ellenére állandóan szembesülhet azzal, hogy a tagállamok parlamentjei, kormányai és bíróságai egyszerűen átlépnek döntésein, amennyiben az adott ország érdekeivel vagy csak az ottani kormányzó politikai többség értékeivel szemben állnak ezek, és formális követési készségük kinyilvánítása mellett lényegében papíron hagyják döntéseit. A Bizottság azonban rendelkezik olyan eljárásindítási jogkörökkel, melyekkel rászoríthatja a vonakodó tagállamokat a Bíróság döntéseinek végrehajtására. A Bizottság a kötelességszegési eljárás indításával a Bíróságnak ellenszegülő tagállamot visszakényszerítheti a Bíróság elé, és az megállapítva a döntésének ellenszegülést, végső soron milliárdokat kitevő bírsággal sújthatja a tagállamot. A Bíróság az alapszerződés-értelmező döntéseit vagy a másodlagos uniós jog egyes rendelkezéseit értelmező döntéseit pedig elsősorban a Bizottság eljárás-kezdeményezésére, vagy a tagállami bíróságok előzetes döntéskérési eljárási kezdeményezése nyomán hozza meg, szinte mindig egy kis lépéssel bővítve az érintett uniós hatáskört, és szűkítve a tagállami hatáskört.
Másik oldalról a Bizottság rászorultsága a Bíróságra nem ilyen egyértelmű, de az évek előrehaladtával evidenssé vált, hogy a tagállami szempontokat képviselő kormányközi testület, a Tanács megtörése az integrációerősítő Bizottsággal szemben a Bíróság közbejöttével válik könnyen teljesíthető feladattá, míg e nélkül ez a legtöbbször nem lenne lehetséges. Mint közismert, az egyhangúság megszüntetése és a többségi döntési módra áttérés óta emelkedett a Bizottság hatalma fel a Tanács szintjére a ’80-as években, de még így is sokszor áthidalhatatlan volt számára a blokkoló kisebbség félretolása a Tanácsban, és akaratának érvényesítése a tagállamokkal szemben. Ebben volt segítségére az elmúlt évtizedekben az integráció-pártiságban és a tagállami visszaszorításban rezzenetlenül a Bizottsággal egyetértő uniós Bíróság. A Bizottságnak sokszor csak meg kell lengetnie egy kötelességszegési eljárás beindítását egy-egy vonakodó tagállammal szemben, hisz az eljárás bírósági szakaszban eljutása esetén az adott tagállam számára nem kétséges a Bíróság döntése, mivel az évek tapasztalatai alapján majd 93%-os pernyertességi esélye van Bizottságnak a testület előtt. Hogy a Bizottságnak ez az “abszolut sikeressége” a Bíróság előtt már évtizedek óta létezik, azt Harm Schepel és Erhard Blankenburg 2001-es tanulmányából is tudhatjuk, akik a ‘90-es évek döntéseit elemezve az anyja ölébe beágyazottan ülő és vele szimbiózisban élő kengurukölyök hasonlatával írták le a Bíróságnak a Bizottsággal való intim viszonyát.
Így a tagállamok blokkoló kisebbsége szívós munkával a Bíróság asszisztálása mellett a legtöbb esetben eltakarítható az útból, és a Bizottság képes átvinni javaslata elfogadtatását a Tanácsban. A rendeletek és az irányelvek tömegei jöttek így létre az elmúlt években, a tagállami többség minden kezdeti ellenállása dacára. De a kötelességszegési eljárás pusztán taktikai beindítása egy-egy tagállam nyomás alá helyezése érdekében – hogy megtegyen egy belső jog-átalakítást a Bizottság követelése szerint – sokszor elég arra, hogy a tagállam (sőt a több más tagállam is!) a várható, nyilvánvalóan tagállamellenes bírósági döntés megelőzése érdekében inkább megtegye ezt a jogváltoztatást, mert a Bíróság feltehetően ennél tágabban megfogalmazott döntése még szélesebb változtatást követelne meg.
Amikor azonban ilyen nyomások ellenére is kudarcot vall a Bizottság az ellenálló tagállamokkal szemben egy-egy javaslata rendeletként vagy irányelvként elfogadtatásában a Tanácsban, akkor ismét a Bíróság hatáskörére támaszkodva tud mégiscsak célt érni. Ekkor ugyanis rendelkezésére áll az a lehetőség, hogy amit nem tudott elérni a Tanács révén másodlagos jog létrehozása alakjában, azt a Bírósághoz fordulva közvetlenül az alapszerződésből kiolvasztatva mondathatja ki egy bírósági döntésben. Ehhez csak célzatosan megfogalmazott indítványok kellenek a részéről egy-egy kötelességszegési eljárás bírósági szakasza kapcsán, melyek közül sok-sok eljárás fut folyamatosan. Vagy másik lehetőségként a tagállami bíróságok felől állandóan érkező előzetes döntéskérési eljárásaiba bekapcsolódva tudja vélemény-megfogalmazásaival a Bizottság a kívánt aspektus eldöntését kimondó bírósági döntést megszerezni, és ezen az úton végülis eljuthat azon esetjogi normák létrehozása felé, melyet a Tanács ellenállása nyomán rendeletként vagy irányelvként nem tudott elfogadtatni.
A tandem-szerű együttműködés azonban még a fentieken túl is kialakult a két testület között. Az évi sokszáz döntésével a Bíróság az egyes eljárásaiban a tagállamok gazdasági és társadalmi életének számtalan aspektusára mond ki normákat az alapszerződések egyes elveiből és deklarációból levezetve. Noha ezek a döntések és az ebben kimondott normák formálisan csak a konkrét eljárásban résztvevő felek között kerülnek lefektetésre, ám az uniós integráció erősítésében érdekeltek – így a Bizottság és más uniós szervek – nyomására az elmúlt évtizedekben az alakult ki, hogy ezek az eseti döntések az egész Unió számára is mint általános normák foghatók fel, és ezeket mindenkinek követnie kell. Ez ugyan szemben áll az Unió hivatalos hatalmi szerkezetével, mert a Bíróság ebben csak egyedi döntéseket hozó jogalkalmazó szerv, és az Unió alapelvét jelentő demokrácia elvével sem egyeztethető össze, de a föderációpárti erők nyomására ez általánosan bevetté vált. A Bizottság ezt az esetjog-követést ellenállás esetén kötelességszegési eljárás indításával is kikényszeríti, de ennél is fontosabb, hogy a Bíróság sok-sok esetjogi normáját arra használja fel, hogy a Tanács elé általa beterjesztett javaslatokban a rendeletek és az irányelvek létrehozására tartalmilag ezek kodifikációját megteremtse. Így ezen az úton az esetjogi normaként létrejött bírói szabályok válnak az Unió “törvényeivé” formálisan is, és a Bíróság így nemcsak alapszerződést értelmező alkotmánybíróság szerepét játszatja, hanem az uniós törvényhozás tényleges szereplőjévé is válik. A Bizottság a Bíróság tandeme együttesen uralja tehát az Uniót.